为应付卫星执法检查，屋顶覆盖绿布伪装成农田

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当得知自然资源部将不再统一集中下发疑似变化图斑的消息，张强的第一反应是“突然之间有些无所适从”。身为华北某市自然资源规划局分局执法监督科负责人，他常年依赖卫星遥感影像识别土地变化、查处违法违规案件，图斑几乎成了他工作中不可或缺的“导航仪”。

卫片执法，是一项依托卫星遥感监测的现代土地监管手段。通过比对同一区域不同时期的影像，技术人员可以标识出地表发生变化的地块，生成所谓“图斑”。这些斑块成为国家掌握土地利用动态、识别违法占地行为的关键线索。

今年6月，自然资源部在一场围绕“为基层解难题办实事”的座谈会中明确表示，自2025年起将不再采取集中下发图斑的方式，转而鼓励基层主动开展常态化调查。该部调查监测司司长王华斌指出，以往年度统一提取和下发图斑的做法，虽成效显著，却也为地方带来时间紧、体量大、任务集中等现实困难。

中国地质大学（北京）土地科学技术学院教授吴克宁认为，卫片执法实施二十余年来，在我国土地资源管理和违法查处中扮演了不可替代的角色。它不仅推动土地变更调查更加精准，也对规范土地使用行为起到显著震慑效果。

与此同时，基层执法与学术研究者也提出更深层次的思考。中南财经政法大学法学院博士研究生曾翔指出，卫片技术虽有效抑制了土地执法中的“选择性”偏差，却也可能因过度依赖技术判断，陷入机械执行、资源重复投入等治理误区。在他看来，未来的土地执法需在技术刚性與管理弹性之间找到新平衡。

技术赋能土地监管，执法长出“牙齿”

近年来，随着卫星分辨率提升与监测频率加快，土地违法现象显著减少。曾翔在调研中发现，有些县市甚至实现全年“零违法”。一名基层执法人员坦言：“天上的卫星看得清清楚楚，谁还敢乱来？”

从政策演进来看，卫片执法不断趋于严密。早在2000年，原国土资源部就在66个城市启动试点；2009年实现全国县域全覆盖，并明确土地违法问责机制；2019年起，图斑下发频率提高至每季度一次；到2021年，进一步升级为“月清、季核、年评估”模式。

技术的提升不仅体现在精度上——有乡镇干部表示“连车牌都看得清”，也体现在系统的完善。自2018年“国土调查云”平台投入使用以来，从图斑派发、实地核验、资料回传到逐级审核，已形成闭环管理。这一系统既提升了执法透明度，也显著压缩了基层执法者与违法对象“共谋”的空间。

驻村第一书记余明驰对此深有体会。他所在的村庄南北距离长达七公里，地形复杂、人力有限，“没有卫星辅助，很多隐蔽变化根本无从察觉”。

重复整改与形式应对：基层的执行困境

然而，高频率、高强度、高精度的卫片执法，也在基层引发一系列执行难题。

最突出的是图斑的“随有随发、多源下发”机制。某西南镇干部李辉反映，最密集时期，上级几乎每周都推送新图斑，并限期完成核验。华北某镇执法人员吴彬亦表示，2023至2024年上半年是压力高峰，“各个层级的图斑像雪片一样飞来，还要反复核对、多次举证，同一块地可能得跑上十来趟”。

在整改任务重、时间紧的背景下，一些形式主义甚至虚假整改行为开始出现。有的篮球场因被误判为耕地，只能临时翻土覆盖、拍照了事；也有荒滩被要求复耕种粮，却因不具备耕作条件，只能象征性铺绿布应付检查。

中南大学公共管理学院副教授陈文琼认为，问题部分源于技术判定与群众共识之间的脱节。她指出，若卫星将宅基地、林地、荒地一律识别为耕地，而政策要求必须整改复垦，不仅实际效果有限，更易引发群众反感，被视作“劳民伤财”。

历史政策与现实冲突：土地管理的深层挑战

为什么卫星的“眼睛”与人的判断常常不一致？多位专家指出，这一问题牵扯到我国土地管理的历史脉络与政策设计的复杂性。

“占补平衡”制度自1997年推行以来，虽在数量上实现了耕地总量稳定，却带来“占优补劣”“占整补零”等质量隐患。一些补充耕地位置偏远、土壤贫瘠，农民不愿耕种，常年抛荒，却在卫片执法中成为“待整改”对象。

另一方面，2017年第三次全国国土调查强调“所见即所得”，即按遥感影像显示的地表覆盖类型认定土地用途。然而，在实际中，影像难以分辨临时堆放物、季节性作物与长期用地性质，导致诸多误判。某县自然资源局工作人员透露，甚至有村民的宅基地因长了野菜被划为耕地，后续翻建房屋时竟被系统预警成“违法占地”。

尽管自然资源部近年来提倡建立“容错反馈机制”，允许基层对误判图斑提出修正申请，但多位受访者表示，申诉成功率低、流程漫长。一位副镇长坦言：“整改令要求两个月完成，反馈程序却动辄九十天，我们等不起。”

政策调整与未来走向：从“技术主导”到“人技结合”

面对基层反馈与执行偏差，自然资源部近年来已多次优化土地执法政策。2024年明确提出，卫片结果不得直接作为行政处罚依据，并鼓励地方依托季度图斑开展早期自主整改，不必事事上报。

与此同时，“占补平衡”制度也在走向更科学的“以补定占”，强调耕地质量与生态布局的统筹。不少地区正结合第三次全国土壤普查，重新评估土地资源禀赋，推动地类认定回归自然属性和生产潜力。

然而，要实现真正意义上的“土地家底清楚”，仍面临系统挑战。有学者指出，我国现行土地调查以利用现状为主，未能充分体现地块的地学特征和生态功能，导致管理基础存在偏差。相比之下，国际常用“可耕地”概念更侧重土地的实际产能与生态适宜性。

随着自然资源部宣布不再集中下发图斑，基层执法人员虽暂时“松了一口气”，却也迎来新的挑战。如何在技术辅助与人力判断之间建立更高效的协作机制？如何让耕地保护既不脱离现实又不失约束力？

正如曾翔所言，“卫片只是后端监管工具，土地管理更需前端结构性优化”。而王波则补充，政策执行须避免“层层加码”与“一刀切”，在贯彻中央精神与保留地方弹性之间找到真正可持续的平衡点。

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